一方面，这是法治政府建设本身不完善的结果。

这也是为什么《意见》处处将释法置于说理之前的原因。[24]该模式参见[英]斯蒂芬·图尔敏《：论证的使用》修订版，谢小庆、王丽译，北京语言大学出版社2016年版，第91页。

即通过运用法律人共同体所普遍承认的法学方法，保证裁判结论与主流价值或道德保持一致。在现代社会中，法主要是立法的产物。法律主要由规则构成，而规则运用的关键因素就在于规则的话语，即使规则的话语有时看起来是错的或者与规则背后的正当化依据不一致，即使服从规则在某些场合会产生糟糕的结果。由此也可以看出，裁判理由有时是用以辅助证成裁判依据的。在此，想基于对《意见》的解读与反思，就裁判文书说理这一主题作进一步的阐述。

[40]这些准则的具体适用及其交叉情形的适用，参见秦季芳：《法律规范竞合关系的再思考》，《玄奘法律学报》2005年第3期。后者有时候来自于对司法实务的归纳与总结(如类推适用所依据之法律理由或立法理由)，[18]有时候则来自于学界围绕相关条款的适用所提出的学说(尤其是通说)。[55]可以说，无论是积极层面的法定程序建制，还是消极层面的指标考核，这些制度增量都会极大影响监管机构在主客观上对于规制工具的选择倾向，导致正式化制裁措施往往被迫遁入约谈等非型式化执法手段。

[85]这也可以从组织社会学上得到解释，在地方政府负总责的科层传递范式下，[86]地方各级食品安全委员会、安全生产委员会等政治小组机制，[87]在相当程度上取代了法定监管机构，替代性地发挥了资源统合与政策传递功能。冉冉：《压力型体制下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》2013年第3期。黄培东：《质监行政约谈制度建设初探》，《中国质量技术监督》2012年第9期。[48]《天津市安全生产约谈制度（试行）》（津安生〔2011〕10号）。

这两类约谈装置尽管法律属性完全不同，但在中国社会性规制的政策文本以及监管实践中却是紧密嵌合在一起的。通过科层约谈所启动的运动式治理机制，一定程度上破解与回应了日常监管中的诸多难题，从而使得社会性规制领域内逐步形成市场约谈与科层约谈并行的双轨架构。

必要时，上级食品药品监督管理部门可要求下级食品药品监管部门对相关人员进行约谈。在环境保护各项附属部门法中，这种科层内部约谈的立法模式也十分普遍。与约谈制度相配套，环保监管领域存在着环境保护目标责任制[77]以及涉及到官僚个人的考核追责体系，[78]这些制度增量与环保科层约谈制度之间均存在着内嵌逻辑关联。……责任约谈情况和整改情况应当纳入食品生产经营者食品安全信用档案。

2017年，山东省以地方政府规章的形式出台的《山东省环境保护约谈办法》规定：本办法所称约谈是指省政府领导同志约见未履行环境保护职责或履行职责不到位的市政府主要负责同志，依法进行告诫谈话、指出相关问题、提出整改要求并督促整改到位的一种行政措施。[73] 2.环境保护监管中的科层约谈 除了食品药品安全监管领域，在环境保护监管领域，科层约谈模式的运用同样十分普遍。唐贤兴：《中国治理困境下政策工具的选择——对运动式执法的一种解释》，《探索与争鸣》2009年第2期。[54]参见陈柏峰：《基层社会的弹性执法及其后果》，《法制与社会发展》2015年第5期。

情形严重的，依照相关规定通报相关部门采取联合惩戒措施。这种理想模型的运作前提是，监管机构具备充足的执法资源，可以确保金字塔体系顺畅运作，逐级回应市场主体的合规意愿。

尤其是行政发包带来的消极效果，使得社会性规制始终处于力不从心的怠惰状态。而风险论则从政治风险转移的角度解释了社会性规制事项过度分权的形成机理，尽管具备一定的说服力，但实际上，当政治风险积聚至一定程度时，仍然是由中央政府最终买单。

关于当代中国环保目标考核责任制的功能衍化及其在环保规制体系中的运转，See Alex L.Wang,The Search for Sunstainable Legitimacy: Environmental Law and Bureaucracy in China,Harvard Environmental Law Review,Vol.37,(2013),pp.365-440。作为对日常规制体系运转失灵的制度化回应，科层约谈作为官僚体系内部的调控装置，直接针对的便是分权发包体系下的监管执法资源短缺不足、社会性规制事项容易被地方政府选择性忽视等组织弊端。[7]需要进一步指出的是，在经济性规制等其他领域中，更多地是仅运用市场约谈工具，科层约谈现象并不明显，也并没有形成鲜明的双轨模式，因此，本文对约谈工具双重角色的解读以及对中国监管型国家双轨制的探讨，仅局限于环境保护、食品药品安全、安全生产这类最为典型的社会性规制领域。[65]这说明，当代中国围绕中央—地方之间的权力格局并没有确立一种正式的、稳定的、相对法定化的宪制关系。[61]可以说，在纵向发包与横向竞争的双重作用下，地方官僚系统难以将有限的治理资源过多地投放至社会性监管这类隐性指标上。[88]关于运动式治理与常规治理之间悖论的分析，参见倪星、原超：《地方政府的运动式治理是如何走向常规化的》，《公共行政评论》2014年第2期，第93-94页。

[19]而在安全生产监管领域，同样有研究认为：职业安全监管机构通过执法金字塔底部的劝导模式，来提供指南标准与行业规程，这对于相关企业发挥了较大的合规促进作用。[52]相关批评，参见姚建宗、侯学宾：《中国法治大跃进批判》，《法律科学》2016年第4期。

当监管方针对被规制市场主体的行政检查与交往互动频次越低，监管方获取被规制市场主体个体信息与合规动机的能力也就越弱，回应性规制模式的实践应用也就愈发不现实。[45]诸多学者注意到了在食品安全监管中资源与规制能力的城乡差异，尤其是在乡村地区，监管机构与执法资源稀缺，无法充分满足规制需求。

这种规范设计在食品药品监管领域尤为突出。[64]近年来，中央在社会性规制领域中采取的加强督察约谈、调整官僚考核指标等措施均可被视为官僚组织系统内部一系列的配套调试机制。

Neil Collins and J?rn-Carsten Gottwald,The Chinese Model of the Regulatory State,in David Levi-Faur(ed.),Handbooks on the Politics of Regulation,Edward Elgar,2011,pp.151-153. [58]关于当代中国碎片化权威主义公共政策模式的讨论，See Kenneth G. Lieberthal,The Fragmented Authoritarianism Model and Its Limitations,in Kenneth G. Lieberthal and David M. Lampton(ed.),Bureaucracy,Politics,and Dicision Making in Post-Mao China,University of California Press,1992,pp.1-32. [59]关于规制型国家中的议程设置（Agenda-Setting），See Eric L.Windholz,Governing Through Regulation: Public Policy,Regulation and the Law,Rouledge,pp.129-147. [60]关于行政自制的内部行政法理论，参见崔卓兰、于立深：《行政自制与中国行政法治发展》，《法学研究》2010年第1期。这些特殊事项所指涉的内容，往往是在发包模式下以及日常绩效考核中无法面面俱到从而容易被忽视的环保、生产安全等社会性规制事项。[87]参见李振：《推动政策的执行——中国政治运作中的工作组模式研究》，《政治学研究》2014年第2期。[18]又如，在环保规制领域，亦有学者认为：监管机构通过教育劝导方式可以有效地将规制讯息传递至市场主体，尤其是针对中小企业，教育劝导机制能够弥补规制双方之间的信息不对称，促使被监管企业将环境合规义务内化于市场决策中。

某种程度上而言，科层约谈与市场约谈这两类并行装置，可以被视为当代中国国家治理的一体两面。[41] 在当代中国监管型国家的背景下，我国社会性规制领域执法资源稀缺，这导致执法金字塔的理想模型无法依序递进运转，最终迫使较低行政成本的约谈模式成为执法工具的首选方案，而无力向上逐级递增威慑效力。

这种市场约谈与科层约谈混杂的立法范式，也大量体现在各地关于食品药品安全监管的规范性文件中。[82]有学者以煤矿安全生产领域为例，反思当代中国社会性规制领域中监管型政府的变迁模式。

法治政府建设领域不尽合理的考核指标设置[52]会给监管机构的运作带来一定的消极影响，尤其是官僚体系内部对于行政诉讼、复议数量的指标考核模式，[53]使得监管机构为了规避潜在的被诉风险，在采取正式化的制裁措施时格外审慎，甚至会刻意回避那些可能引起诉讼后果的严格执法措施。借助科层约谈手段，中央或者上级政府意图督促下级政府以概括形式履行剩余监管权，通过压力传导机制，迫使下级政府调整规制议程，以此迅疾实现组织激励与政策聚焦之功能。

就此，科层约谈可被视为国家科层体系内部的资源转移装置，尤其是在环境保护、食品药品安全、安全生产等典型的社会性规制领域中，中央或者上级官僚体系针对下级部门，往往是通过约谈模式，来实现监管聚焦与政策纠偏的目标。值得关注的是，在各地关于行政约谈的规范性文件中，均刻意强调约谈与其他正式处罚机制之间的相互独立关系。除了针对市场主体的约谈措施之外，针对地方政府的科层约谈在食品药品安全、环境保护、安全生产领域也屡见不鲜。[9]参见鲁鹏宇：《论行政法学的阿基米德支点——以德国行政法律关系论为核心的考察》，《当代法学》2009年第5期。

除了环保部门主导下的针对地方政府的附带技术专业色彩的约谈模式之外，传统意义上的上级政府对下级政府的科层约谈模式在地方层面也愈发普及。[68]See Pierre F. Landry,Decentralized Authoritarianism in China: The Communist's Party's Control of Local Elites in Post-Mao Era,Cambridge University Press,2008. [69]See Susan Shirk,The Political Logic of Economic Reform in China,University of California Press,1993; Zheng Yongnian,De Facto Federalism in China: Reforms and Dynamics of Central Local Relations,World Scientific Publishing,2007; Richard Baum,Alexei Shevchenko,The State of the State,in Merle Goldman,Roderick MacFarquhar (ed.),The Paradox of China's Post-Mao Reforms,Harvard University Press,1999,pp.333-360. [70]《甘肃省食品药品监督管理局食品安全约谈制度（试行）》（甘食药监发〔2014〕157号）。

按照执法金字塔的范式设计，行政机构对于执法工具的形式选择，应依循金字塔自下而上的次序拾级而上，首先应选择金字塔底部强制力最弱、最具协商色彩的劝导机制，只有在该机制效果失灵时，才依次逐级上升，不断提高监管工具的威慑惩戒效力。譬如,《天津市安全生产约谈制度（试行）》第2条规定：本制度所称安全生产约谈，是指上级安委会对未履行或未正确履行职责而导致发生生产安全事故，生产安全事故死亡人数超过控制考核指标进度，未及时排查治理重大安全隐患，未按时完成重要安全生产工作任务，安全生产责任制考核不合格的各委办局、下级人民政府及生产经营单位主要负责人和主管责任人，进行约见谈话。

[34]《江苏省药品生产经营企业约谈制度（试行）》第11条规定：企业被约谈后，应列为重点监管对象实施重点监管。不仅如此，社会性规制体系需要严格的法律规则程序和精细化管理以及长期持续的监管，然而规则程序、精细化规制和严格执法均是行政发包制的软肋。

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