就代表构成比例而言，因其在性质上是柔性指导而非强制要求，在实践中也没有抹杀选民的选择自由，所以《代表法》起草小组作出了代表构成比例要求合宪的判定。

由于组织目标、任务和功能各异，加之相互间互不隶属，容易产生部门本位主义以及职责交叉不清等问题，使得应急管理的职、权、责处于碎片化状态。马克思主义关于事物普遍联系的原理，要求人们善于分析事物普遍、具体的联系，确立整体性、开放性观念。

二、新时代应急管理法治化的理论内涵和基本要义新时代应急管理法治化要求将法治思维和法治方式运用到应急管理的具体实践中，体现了马克思主义的立场、观点和方法，既是世界观，也是方法论。凡权力行使的地方，就有责任[16]。进入后工业时代，风险的流动性正在打破传统的时空界限，客观上要求建立跨部门、跨领域、跨地区的治理框架，实现央地之间、条块之间、区域之间、公私之间等不同主体间的责任链接、行动一致和共同合作。结语全面推进国家各方面工作法治化，已经成为全面建设社会主义现代化国家的一项重要任务。我国宪法规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。

党的二十大报告深刻指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，并创造性提出在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家的战略命题。自然灾害防治综合立法的关键在综合，难点也在综合。法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。

应急管理是一种风险行政，风险的复杂性、未知性与不确定性，客观上要求应急管理须具备应变能力。同时，在现有体制框架内，探索建立平级主体间权责冲突的协调机制，避免职责旁落。无数历史事实充分证明，环境越是严峻复杂，越是要有主心骨和定海神针。实质意义上的应急管理法治化，不仅意味着将应急管理各个环节、各个方面工作纳入法治化轨道，更注重法治的全面性、系统性、协同性。

必然性表现为：一方面，随着经济社会的发展，人与自然的矛盾在加剧，各种突发事件的频率和规模在加剧。[9]从应急管理法制到应急管理法治，表明党领导人民在应急管理体系和能力现代化建设道路上迈出新步伐。

（三）新时代应急管理法治化生成的实践逻辑法治化作为推进应急管理体系和能力现代化的基本动因，源于突发事件治理模式是一个具有经验性和实验性的选择过程，是对实践的系统反思和规律提炼。国务院于2022年印发的《十四五国家应急体系规划》对实现应急管理的制度化、法治化、规范化作出具体部署，提出了四个方面的工作任务，初步勾勒出应急管理法治化的基础制度框架。行政执法权的自我控制应契合政府职能转变的时代背景，处理好政府监管与优化营商环境之间的关系，既要持续加大危险化学品、矿山、建筑施工等重点领域执法力度，有效遏制重特大事故，又要保持政策的稳定性、连续性，最大限度避免运动式、一刀切式的执法。理由在于：突发事件的发生意味着之前的安全防护措施失灵，需要对现行的应急主体、资源、工具等进行重新评估和调整，以适应风险的变化。

协同治理的理论和实践表明，法治实施不能走传统的单打独斗的老路，而应注重执法的整体性、协同性。二是坚持以人民为中心。[13]因而，新时代应急管理法治化建设首先要回答，应急管理由谁立法、为谁立法、依靠谁实施，以及为谁实施等价值取向问题。应急管理涉及不同领域、不同部门，需要参与执法的不同主体目标一致、步调统一，以实现执法的整体效能。

（二）基本要义新时代应急管理法治化的基本要义，需要从以下几个方面加以把握。这指明了新时代国家安全体系的基本内涵、构成要素和价值取向，为应急管理法治化提供了理论逻辑和根本遵循。

以科层制和技术统治为代表的专家治理模式在高度复杂、高度不确定的社会被证明存在缺陷。每一个主体都是网络上的一个纽结，任何一个主体都无法负担起终级的中心使命[28]。

对此，需要结合放管服改革，通过权责清单的形式做好部门职责切割，厘清应急管理上下左右之间的权力和责任界限，比如将流域管理机构定位为中央事权协助落实者、地方事权监督者、跨省利益协调者[37]。因此，规范和规制公权力的运行成为应急管理法治化的重要任务。平衡论早就指出，管制不力与管制过度都会导致行政法结构失衡，因而需要构建平衡的行政法机制与行政法制度结构，以实现行政权与相对方权利的配置格局结构性均衡[17]。在宏观上，强调立法、执法、司法、守法四轮驱动，通过科学立法、严格执法、公正司法、全民守法一体推进，在应急管理领域确立法治在人民心中的普遍信仰，实现运用法治思维和法治方式推动应急管理体系和能力现代化（如图1）。立足于回应人民群众的新需求、新期待，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出坚持总体国家安全观，建设更高水平的平安中国。法律不是法学家运用逻辑推演制造出来的，而是社会生活的客观反映。

需要指出的是，无论法名如何变化，这部法律应当定位为一部综合性、纲领性的应急基本法，能够覆盖应急管理的各个流程，在应急法律规范体系中担纲总法的角色和作用。预防原则在应急法治框架中的确立，有赖于弹性与动态的管理工具的应用。

党的十八大以来，应急管理体制改革迈出新步伐，应急管理内涵与外延发生变化，大应急大安全框架逐渐定型。对此，需要在体系化思路的指引下，坚持问题导向，逐一列出问题清单，逐项加以解决。

我国应急管理制度建设随着经济社会发展和风险维度的变迁而变化，不同阶段有不同的建设重点，不可避免地带有分散、零碎的特点。应急管理直接关系公共安全和人民群众生命健康，要守住安全底线，行政执法的制度笼子必须扎得更紧。

具体而言，我国相关法律法规对地方政府应急管理机构及其职权仅规定到县级以上，未明确乡镇一级应急管理职责及机构设置。世界各国应急管理的总体发展趋势都倡导政府机构、私人部门、社会组织共同发挥作用，这也是应急管理在治理转型尺度上的理想结构。信息公开是保障公民知情权、参与权、监督权的重要前提，信息公开制度的完善，有利于促成公民程序性权利的达成。这些问题的背后，存在着制度建构与秩序生长之间的错位。

可见，新时代应急管理的法治化，需要将规范和制约公权力与尊重和保障人权有机结合起来，平衡公共利益和个人自由之间的关系，做到权责利基本一致。尽管理论界关于法治的概念有不同表达，但一般认为，法治不仅表征治国方略或社会调控方式，还是具有特定价值基础和价值目标的法律秩序。

本文立足总体国家安全观，结合应急管理实践，对新时代应急管理法治化展开理论阐述，分析其生成逻辑、内涵要义与实践展开。中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》被认为是应急管理领域第一部党内法规，实现了由政府单一责任向党委、政府双重责任的转换，是应急责任领域的一次重要制度变革。

对于我国而言，加强区域协同立法是较为可行的路径，包括推进京津冀、长三角、珠三角等区域应急管理的一体化，以及加强太湖流域等重要流域的防灾减灾救灾协同机制建设，破解条块、块块分割带来的协调难题。（一）新时代应急管理法治化生成的历史逻辑历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始[2]。

遵循比例原则同时也意味着，对行政应急权的规制应当是适度的。但这一最具执行力的应急管理主体，其权利义务在法律层面的规定却并不完善。应急管理的网络结构，取决于风险的变化及应急处置的需要。法治实施不到位，很大一部分原因是执法脱节、断裂，主要表现在两个方面：一方面，由于跨部门的执法协作机制不完善，行政执法部门之间执法存在一定脱节现象。

但是，即便是出现施密特理论中的例外状态，也不能动摇法治的根基，更不意味着行政应急权的行使可以随心所欲，而是受到比例原则、人权保障原则等基本原则的限制，同时亦强调通过程序的要求，以确保正当性与公众信赖。强有力的社会动员、政治权威的高位介入以及发挥社会主义集中力量办大事的优势是我国防范化解重大风险的法宝。

推进新时代应急管理法治化，需要从制度的体系性、主体的多元性、程序的参与性、责任的法定性和实施的协同性等多角度入手。新时代应急管理法治化应在这一总体格局指引下，从以下两个维度展开。

法治思维和法治方式既各有侧重又紧密相连。唯物辩证法认为，世界上的一切事物和现象都是普遍联系的。

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